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Características de la responsabilidad administrativa

1.- Introducción

La responsabilidad administrativa se traduce en la posibilidad de ser sancionado por incumplimiento de la normativa laboral, y en concreto, por la normativa de prevención de riesgos laborales.

El sujeto sancionador es la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, quién actuando de oficio o por denuncia, visitará y/o solicitará documentación a una empresa y en caso de apreciar algún posible incumplimiento, podrá optar entre requerir su subsanación (determinando el plazo para ello), paralizar los trabajos (si apreciara riesgo grave e inminente), o proponer directamente sanción. (Podrá simultanear varias de las actuaciones anteriormente descritas).

La propuesta de sanción se materializará mediante un Acta de Infracción (por estableciendo un símil, sería como la multa de tráfico), que deberá ser posteriormente ratificada por el organismo administrativo correspondiente.

El Inspector reflejará los hechos apreciados, citará los preceptos infringidos, aplicará el tipo infractor correspondiente y graduará y cuantificará su propuesta de sanción.


2.- Características

Las características básicas de responsabilidad administrativa, podemos resumirlas en:

1.- Puede sancionarse por acciones u omisiones: es decir, tanto por una actuación incorrecta, como por la pasividad en el cumplimiento de las obligaciones preventivas.

Por ejemplo: tanto por tener una Evaluación de Riesgos que no identifica determinados riesgos, como por carecer de Evaluación de Riesgos.


2.- A diferencia de la responsabilidad civil o del recargo por falta de medidas de seguridad, no es preciso que se produzca un accidente de trabajo o daño.

Por ejemplo: la falta de limpieza del centro de trabajo será sancionable provoque o no alguna caída.

La falta de formación de un trabajador será sancionable con independencia de que el mismo se accidente o no.


3.- Parte de un incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales:

  • Tipo de normativa: normas legales, reglamentarias y cláusulas normativas de los convenios colectivos.
  • Ámbito: regulación general (como la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y el Reglamento de los Servicios de Prevención) y específica (reguladora de riesgos específicos: lugares de trabajo, productos, equipos agentes, sectores de actividad…)


4.- Los sujetos susceptibles de ser sancionados son los siguientes (art. 5.2 RDL 5/2000):

  • El empresario, en su centro de trabajo, o cuando concurra en el centro de trabajo de otros empresarios.
  • Los Servicios de Prevención Ajenos.
  • Las Auditorías de Prevención.
  • Las entidades autorizadas para dar formación de nivel superior.
  • En el ámbito de las obras de construcción: los promotores y propietarios de obra, los contratistas y los subcontratistas.
  • Las Empresas de Trabajo Temporal y Empresas Usuarias (art. 18 a 21 Ley 14/1994)

Los trabajadores por cuenta ajena no podrán ser objeto de sanción, sino que la misma se impondría a la empresa para la cual trabajan.

Por ejemplo, la falta de utilización de equipos de protección individual por parte de los trabajadores, daría lugar a sanción a la empresa.

Todo ello, por el deber empresarial de vigilancia del cumplimiento de la normativa preventiva por parte de sus empleados, para cuya consecución dispone del poder de dirección y si fuera preciso, de la potestad disciplinaria.


5.- Están tipificadas por el Real Decreto 5/2000 (Texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, o trLISOS):


   a. Con carácter general:

  • Artículo 11: infracciones leves.
  • Artículo 12: infracciones graves.
  • Artículo 13: infracciones muy graves.


   b. Empresas de trabajo temporal y empresas usuarias:

  • ETTs: artículos 18.2.c (grave) y 18.3.b (muy grave).
  • Empresas Usuarias: 19.2.b, 19.2.f (graves), 19.3.b (muy grave).


Ejemplos de infracción:

  • No llevar a cabo las evaluaciones de riesgos y/o mediciones higiénicas y/o estudios ergonómicos...
  • No realizar los reconocimientos médicos de vigilancia de la salud.
  • No planificar la actividad preventiva.
  • Adscribir a trabajadores a puestos de trabajo incompatibles con sus características personales.
  • No proporcionar la formación e información suficiente a los trabajadores.
  • La falta de limpieza del centro de trabajo.
  • No observar la protección especial de mujeres embarazadas, lactantes y menores.
  • Incumplir el deber de confidencialidad de la información médica personal.
  • Suscribir pactos que tengan por objeto eludir responsabilidades solidarias en contratas de propia actividad.
  • Incumplir los Servicios de Prevención las obligaciones asumidas con sus empresas contratantes.
  • Carecer el empresario de modalidad preventiva...

(Pueden consultarse ejemplos de Actas de Infracción en Área Jurídica de www.spasepeyo.es)


6.- Graduación de las sanciones:

El artículo 39 establece los criterios de graduación de las infracciones, que podrán variar en función de la concurrencia de las siguientes circunstancias:

a. La peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o centro de trabajo.

b. El carácter permanente o transitorio de los riesgos inherentes a dichas actividades.

c. La gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas preventivas necesarias.

d. El número de trabajadores afectados.

e. Las medidas de protección individual o colectiva adoptadas por el empresario y las instrucciones impartidas por éste en orden a la prevención de los riesgos.

f. El incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social o de los funcionarios autonómicos habilitados.

g. La inobservancia de las propuestas realizadas por los servicios de prevención, los delegados de prevención o el comité de seguridad y salud de la empresa para la corrección de las deficiencias legales existentes.

h. La conducta general seguida por el empresario en orden a la estricta observancia de las normas en materia de prevención de riesgos laborales.


7.- Cuantía

El artículo 40 establece las cuantías de sanción económica o multa.

NOTA: Debemos destacar que para las Actas de Infracción de fecha posterior al 8 de abril de 2007, será de aplicación la nueva tabla de importes aprobada por el Real Decreto 306/2007, de 2 de marzo.

  a. Leves:

  • Grado mínimo: de 40 a 405 euros (anteriormente de 30,05 a 300,51)
  • Grado medio: de 406 a 815 euros (anteriormente de 300,52 a 601,01)
  • Grado máximo: de 816 a 2.045 euros (anteriormente de 601.02 a 1502’53)

  b. Graves:

  • Grado mínimo: de 2.046 a 8.195 euros (anteriormente de 1.502’54 a 6.010,12)
  • Grado medio: de 8.196 a 20.490 euros (anteriormente de 6.010,13 a 15.025,30)
  • Grado máximo: de 20.491 a 40.985 euros (anteriormente de 15.025,31 a 30.050,61)

  c. Muy graves:

  • Grado mínimo: de 40.986 a 163.955 euros (anteriormente de 30.050,62 a 120.202,42)
  • Grado medio: de 163.956 a 409.890 euros (anteriormente de 120.202,42 a 300,506,05)
  • Grado máximo: de 409.891 a 819.780 euros (anteriormente de 300,506,05 a 601.012,10)

Las sanciones más frecuentes son las graves en su cuantía mínima, pero no será de extrañar que la aplicación de algunas de las circunstancias anteriormente comentadas (accidente de trabajo, número de trabajadores afectados, peligrosidad de la actividad...) eleve la cuantía y el grado.

Asimismo, debe considerarse que las infracciones referentes a determinados aspectos (protección de la maternidad, menores de edad, trabajadores especialmente sensibles) o a determinadas actividades (reglamentariamente consideradas como peligrosas) llevarían a la tipificación de falta muy grave.

Los Servicios de Prevención Ajenos, las Auditorías del sistema de prevención y las entidades acreditadas para desarrollar o certificar la formación podrán ser sancionadas con la cancelación de la acreditación otorgada por la autoridad laboral.


8.- Otros aspectos

1. Una misma Acta de Infracción puede contener varias propuestas de sanción, cuyo importe se sumará en la propuesta final.

Por ejemplo: propuesta de sanción por falta de formación de un trabajador, por falta de colocación de medidas de protección colectivas (redes) y por falta de entrega de equipos de protección individual (cinturón de seguridad).


2. Ante un mismo hecho, el Inspector de Seguridad Social puede proponer varias Actas de Infracción frente a varios sujetos, proponiendo sanciones para todos ellos.

Por ejemplo, frente a la empresa por no tener hecha la Evaluación de Riesgos, y frente al Servicio de Prevención por no haberla realizado en un plazo razonable.


3. Asimismo, podrá sancionarse de forma solidaria a la empresa principal con los contratistas y subcontratistas de propia actividad, durante el período de la contrata y por infracciones producidas en el centro de trabajo de dicho empresario principal. (art. 42.2 trLISOS).


4. En el Acta de Infracción podrá proponerse la publicación en BOE o Diario Oficial de la Comunidad Autónoma, cuando se trate de una infracción muy grave (RD 598/2007, de 4 de mayo).


5. Puede producirse disparidad de valoraciones entre las distintas Inspecciones Provinciales Provinciales, o dentro de la misma provincia, entre diferentes Inspectores, en cuanto a la graduación y cuantía de las sanciones.


3.- Procedimiento de oposición

Para mejor comprensión, lo dividiremos en los siguientes pasos:

  1. Acta de Infracción
  2. Escrito de Alegaciones (Informe del inspector y nuevas alegaciones)
  3. Resolución Administrativa
  4. Recurso de Alzada
  5. Resolución Administrativa
  6. Demanda Juzgado de lo Social (novedad Ley 36/2011 a partir 11 de diciembre 2011)
  7. Sentencia


1.- Acta de Infracción

El Acta de Infracción refleja los hechos constatados por el Inspector, que tendrán presunción de certeza, es decir, se presumen ciertos, salvo que el destinatario del Acta aporte prueba en contrario.

Dicha presunción se circunscribirá a los hechos objetivos apreciados de manera directa por el Inspector, y no alcanzará a valoraciones, suposiciones o consideraciones subjetivas.

El Inspector deberá dejar constancia de las fechas de sus actuaciones comprobatorias, por cuanto las mismas pueden ser relevantes a la hora de apreciar posible caducidad del procedimiento.

Tras el relato fáctico, el Inspector indicará los preceptos a su juicio infringidos.

Finalmente, tipificará la sanción, determinando qué artículo del RDL 5/2000 entiende aplicable, establecerá su graduación y fijará la cuantía.

Por último, el Acta contendrá la información sobre el derecho que asiste al interesado de presentar alegaciones frente a la misma, indicando el plazo disponible y el organismo administrativo frente al cual presentar el escrito.


Artículo 14 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, "por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social":

Las actas de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social habrán de reflejar:

  1. Nombre y apellidos o razón social, domicilio, actividad, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal, código de cuenta de cotización a la Seguridad Social y, en su caso, número de identificación de autónomos, del presunto sujeto infractor. Si se comprobase la concurrencia de responsable subsidiario o solidario, se hará constar tal circunstancia, fundamentación fáctica y jurídica de su presunta responsabilidad y los mismos datos exigidos para el sujeto responsable directo.


  2. Los hechos comprobados por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social o por el Subinspector de Empleo y Seguridad Social actuante, con expresión de los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción, los medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamentan el acta, y los criterios en que se fundamenta la graduación de la propuesta de sanción; asimismo, consignará si la actuación ha sido mediante visita, comparecencia o por expediente administrativo.


  3. La infracción o infracciones presuntamente cometidas, con expresión del precepto o preceptos vulnerados, y su calificación.


  4. Número de trabajadores de la empresa y número de trabajadores afectados por la infracción, cuando tal requisito sirva para graduar la sanción o, en su caso, calificar la infracción.


  5. La propuesta de sanción, su graduación y cuantificación, que será el total de las sanciones propuestas si se denunciara más de una infracción. Se incluirán expresamente la propuesta de las sanciones accesorias que procedan como vinculadas a la sanción principal.


  6. Órgano competente para resolver y plazo para la interposición de alegaciones ante el mismo.


  7. Indicación del funcionario que levanta el acta de infracción y firma del mismo y, en su caso, visado del Inspector de Trabajo y Seguridad Social con su firma e indicación del que la efectúe.


  8. Fecha del acta de infracción.



2.- Escrito de Alegaciones

Frente al Acta de Infracción podrá formularse escrito de alegaciones en un plazo de quince días hábiles desde la notificación de la misma.

(NOTA: No se computan ni los domingos ni los festivos, pero sí se cuentan los sábados).

En el Escrito de Alegaciones y en los sucesivos trámites, se podrán formular varias pretensiones, por ejemplo:

  a. Pretensión principal: que se deje sin efecto y anule el Acta.

  b. Pretensiones subsidiarias:

  1. Que se califique como infracción leve en virtud de los artículos 11.4 y 11.5 del RDL 5/2000.
  2. Que se imponga la sanción en grado inferior a tenor de la inaplicabilidad de las circunstancias agravantes del artículo 39 del RDL 5/2000.
  3. Que se imponga la sanción en la cuantía mínima correspondiente al grado apreciado.

Debemos advertir que dada la presunción de certeza anteriormente comentada, cuando los hechos reflejados en el Acta sean indiscutibles, las posibilidades de conseguir su anulación serán escasas, y se limitarán a cuestiones formales, procedimentales o jurídicas.

Por ejemplo, si un Inspector refleja que en una obra de construcción, se carecía de redes anti-caída, conseguir la anulación del Acta será bastante improbable; no servirá alegar que se habían comprado y estaba previsto instalarlas al día siguiente.

Las cuestiones formales pasarán por la falta de alguno de los requisitos del artículo 14 del RD 928/1998, que debe contener toda Acta de Infracción.

No obstante, la mayoría de las deficiencias no comportarán la nulidad del Acta, al ser subsanables; o en caso de anulación, podrán dar lugar a una nueva Acta basada en los mismos hechos.

En cuanto a cuestiones procedimentales, pasarían por comprobar el cumplimiento de los plazos administrativos, con especial atención a la posible caducidad del expediente:

1. Plazo de notificación: el Acta debe ser notificada dentro de los días hábiles siguientes a su fecha de emisión.

No obstante, la superación de este límite no comporta la nulidad del procedimiento administrativo, por cuanto el escrito de alegaciones presentado demuestra la efectividad de la notificación de la sanción.


2. Duración de las actuaciones comprobatorias del Inspector de Trabajo:

  • No podrán extenderse por más de nueve meses, es decir, desde la primera actuación (visita o solicitud de documentación) hasta la fecha del Acta.
  • No podrán quedar paralizadas por un periodo superior a 3 meses, es decir, entre un acto probatorio y otro, o entre el último y la fecha del Acta.


En caso de apreciarse la caducidad del expediente, se decretaría el archivo del mismo, pero ello no impediría la emisión de una nueva Acta de Infracción basada en los mismos hechos, siempre que se lleven a cabo nuevas actuaciones de comprobación y los hechos no hubieran prescrito.


3. Prescripción: las infracciones leves, a los tres años las graves y a los cinco años las muy graves, es decir desde que acontecieron los hechos a la emisión del Acta.


Los aspectos jurídicos pasarían por alegar, en su caso, falta de culpabilidad, tipicidad (si el tipo infractor aplicado puede ser discutible) o proporcionalidad (en función de la graduación y cuantía de la sanción, o de si se han propuesto varias sanciones en una misma Acta).


2.bis- Informe del Inspector y Escrito de Nuevas Alegaciones

El organismo administrativo puede solicitar informe al Inspector de Trabajo que emitió el Acta de Infracción.

En tal caso, si el organismo administrativo comunica esta causa de suspensión al interesado, el procedimiento administrativo quedará suspendido por el tiempo que de elaboración del informe, no pudiendo exceder la suspensión de tres meses.

A la vista del informe, se podrá conceder plazo (tres días) para formular nuevas alegaciones.


3.- Resolución Administrativa

La propuesta de sanción del Inspector, deberá ser confirmada por Resolución Administrativa en el plazo de seis meses a contar desde la fecha del Acta.

Como ya se ha indicado, dicho plazo podrá ampliarse por el tiempo que utilizara el Inspector en elaborar su informe, con un máximo de tres meses.

Para que ello sea así, se requeriría que el organismo administrativo hubiera comunicado al sujeto sancionado la fecha de solicitud del informe al Inspector y la de recepción del mismo en el citado organismo.

Transcurrido este plazo sin mediar Resolución, ni causa de suspensión legal o imputable a los interesados, se considerará la caducidad del expediente.

Del mismo modo que vimos anteriormente, la caducidad declarada no obstará al inicio de un nuevo expediente mediante nuevas actuaciones comprobatorias, con identidad de sujetos, hechos y fundamentos cuando la infracción no haya prescrito.

De mediar resolución, ésta estimará total o parcialmente las alegaciones (anulando o reduciendo el importe de sanción), o las desestimará, confirmando la sanción.

En caso de ratificar la sanción, se requerirá al sujeto sancionado, el abono en el periodo voluntario de 30 días hábiles desde el siguiente a la notificación de la resolución.


4.- Recurso de Alzada

El pago de la sanción quedará suspendido en caso de formularse Recurso de Alzada en el plazo de un mes a contar desde el día siguiente al de la notificación de la Resolución, ante el organismo competente en ella indicado.

(NOTA: Cómputo del plazo de fecha a fecha a partir del día de la notificación de la Resolución: si se recibió la Resolución el 15 de enero, el plazo expiraría el 15 de febrero).

Se trata de un plazo de los llamados preclusivos, es decir, de no interponerse recurso de alzada en tiempo, decaerá el derecho del interesado.

Si el recurso se presenta fuera de plazo será desestimado por presentación extemporánea, y quedará cerrado el posterior acceso a la vía judicial.

Por ello, resulta de vital importancia conocer la fecha de notificación de la Resolución, el sello de entrada, por cuanto determinará el plazo máximo de presentación del recurso.


5.- Resolución Administrativa

El plazo para resolver el Recurso de Alzada será de tres meses.

La falta de resolución o silencio administrativo, deberá entenderse en sentido negativo, es decir, desestimatorio del recurso.

La desestimación del recurso, sea expresa o por silencio, pondrá fin a la vía administrativa previa, y permitirá el acceso a la vía judicial mediante interposición de Recurso Contencioso-Administrativo.

En cuanto al pago de la sanción:

  1. Si se obtuvo Resolución expresa denegatoria, la misma adjuntará la orden de pago, que tendrá carácter ejecutivo.

    En este momento, si no se pretende ir a juicio, se deberá abonar el importe de la sanción.

    Si se pretende ir a juicio, las posibilidades serían, abonar la cantidad (la más recomendable), constituir aval (genera intereses) o solicitar del Juzgado la suspensión de la ejecución de la sanción (de difícil éxito).


  2. Si la desestimación fue por silencio administrativo, al no mediar Resolución ni orden de pago, se podrá acudir a la vía judicial.

    La sanción debería pagarse tan pronto llegue la Resolución, o a la vista de la sentencia.


6.- Demanda Juzgado de lo Social

La Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, atribuye a dicha jurisdicción (artículo 2.n con relación al 6.2.b) la impugnación de resoluciones administrativas recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral.

Por lo tanto, los actos administrativos dictados a partir del 11 de diciembre de 2011 (entrada en vigor de la citada Ley 36/2011) deberán ser impugnados ante la Jurisdicción Social, en detrimento de la Contencioso-Administrativa, que era competente con anterioridad.

Los plazos para interponer demanda son:

  1. Resolución desestimatoria: dos meses desde su notificación.
  2. Silencio administrativo: seis meses desde el transcurso del plazo para resolver (tres meses, como vimos anteriormente).


No obstante, dada la obligación de resolver de la Administración Pública, puede optarse por esperar a la resolución administrativa (aunque sea fuera del plazo previsto), a cuya recepción se dispondrá de dos meses para interponer la demanda ante el Juzgado de lo Social.

(NOTA: Nuevamente, el sello de entrada será de gran importancia, por cuanto determinará el plazo máximo de presentación del recurso.

Debe considerarse que de conformidad con los artículos 72 y 80.1.c de la Ley 36/2011, en la demanda no podrán alegarse, hechos o argumentos distintos a los esgrimidos en el recurso de alzada (extremo que supone una novedad, por cuanto dicha vinculación no se exigía anteriormente en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Asimismo, podrán solicitarse cuantos medios de prueba (testificales, informes periciales...) convengan para mejor defensa.


7.- Sentencia

Una vez celebrado el juicio, la sentencia estimará total o parcialmente la demanda (anulando o rebajando el importe de sanción), o lo desestimará (confirmándola).

De obtener un fallo favorable, el sujeto sancionado tendrá derecho a la devolución de lo abonado con devengo de intereses desde la fecha del pago.

En caso de fallo desfavorable, tan solo cabrá Recurso de Suplicación si la cuantía de la sanción excediera de 18.000 euros.


En Área Jurídica de www.spasepeyo.es puede consultar los distintos tipos de Responsabilidades PRL, así como Sentencias de interés y Ejemplos de Actas de Infracción relacionadas con la materia.



Andreu Sánchez García
Subdirector de Asesoría Jurídica de la Sociedad de Prevención de Asepeyo, SLU